Лекция II.

Главные основания устройства финансовых касс. — Принцип единства кассы и значение этого начала. — Организация Государственного контроля и его функции.

Для правильного хода государственного хозяйства, кроме учреждения особого финансового управления, необходимо еще осуществление трех условий: 1) устройство правильной организации по приему, хранению, передвижению и расходованию государственных сумм; 2) правильное ведение счетоводства и 3) образование самостоятельного, независимого контроля над поступлением и расходованием казенных сумм.

Первое условие достигается целесообразным устройством государственных касс. В настоящее время для правильного функционирования государственных касс признается необходимым осуществление двух требований: а) проведение принципа так называемого единства кассы и б) отделение распоряжения средствами от хранения и расходования их.

Принцип единства кассы состоит в том, что все государственные доходы стекаются в кассы Министерства финансов, в них хранятся и из них же производятся все расходы по ассигновкам распорядительных ведомств. Такая организация касс представляет огромные и незаменимые преимущества для современного сложного финансового хозяйства по сравнению с системой существования особых приходных и расходных касс в каждом ведомстве. Лишь при системе единства кассы Министерство финансов во всякое время может знать действительное состояние государственных средств — сколько имеется наличных сумм, как поступают казенные доходы, сколько израсходовано, достаточно ли имеющихся в кассах сумм на производство предстоящих в ближайшее время расходов и т. п. Затем, при существовании единства кассы не может оказаться скопления свободных средств в одних ведомствах при недостатке их в других для выполнения неотложных расходов. Такая аномалия, напротив, нередко наблюдалась в прежнее время, при существовании у каждого ведомства своих собственных приходных и расходных касс. Получив разом или крупным авансом ассигнованные по росписи суммы, каждое ведомствостановилось полным хозяином их и не только хранило у себя значительные свободные средства в ожидании будущих, иногда еще очень отдаленных, расходов, но и в случае оказавшихся, за производством всех предусмотренных расходов, остатков, нередко расходовало их вне сметных предположений, считая их как бы «собственными» средствами, до которых другим ведомствам и Министерству финансов не должно быть дела. Наконец, при системе единства кассы достигается и отделение распоряжения казенными средствами от хранения и выдачи их, чем значительно облегчается контроль за расходованием и предупреждается надлежащее их употребление. Таковы преимущества системы единства кассы, которые заставили принять ее почти во всех европейских государствах, хотя эту систему, собственно говоря, нельзя еще признать вполне осуществленной. Кроме общих касс Министерства финансов, существуют еще и специальные кассы при различных учреждениях. Так, при почтовых, таможенных и некоторых других учреждениях для удобства публики имеются особые приходные кассы. Однако эти кассы, называющиеся у нас кассами специальных сборщиков, не нарушают единства кассы, если только они связаны с сетью остальных касс и возможно чаще пересылают скопившиеся у них суммы в общие кассы Министерства финансов.

При системе единства кассы государственные кассы учреждаются не по отдельным ведомствам или учреждениям, а по местностям поступления доходов и производства расходов. Кассы, в которые стекаются казенные доходы как непосредственно от плательщиков, так и из касс специальных сборщиков, носят название приходных, в противоположность кассам расходным, которые производят выдачу денег по предписаниям учреждений, распоряжающихся кредитами. Громадную выгоду в смысле легкости перевода сумм и полезного употребления свободных средств Государственного казначейства может представлять соединение системы государственных касс с центральным банковым учреждением и его местными отделениями.

Второе важное условие правильной постановки кассового дела заключается в установлении точного и ясного счетоводства, т. е. правильной записи государственных доходов и расходов, и в организации периодических и внезапных ревизий всех касс подлежащими органами администрации и контроля. Правильная и своевременная запись всех денежных оборотов необходима во всяком хозяйстве, но в частных хозяйствах по своей несложности она не представляет особого труда и не требует установления сложных правил и форм для ведения отчетности. Напротив, такие правила и формы являются вполне необходимыми по отношению к обширному государственному хозяйству, и без них был бы немыслим никакой контроль за действиями многочисленных органов управления. Формами и правилами государственного счетоводства определяется, какие должны делаться записи и какие должны вестись книги, по какой системе должно вестись счетоводство и т. д.В России принцип единства кассы был проведен в начале 60-х годов, и одновременно с преобразованием кассового устройства были преобразованы как кассовая отчетность, так и контроль. Преобразование это было совершено трудами государственного контролера В.А. Татаринова.

В настоящее время все доходы государства сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, и из этих же касс производятся все расходы министерств и главных управлений по их ассигновкам в пределах кредитов, предоставленных им по росписи и открытых по отдельным кассам. Губернские и уездные казначейства, находящиеся в ведении казенных палат, суть кассы приходно-расходные. К приходным кассам относятся кассы специальных сборщиков (почтовые, железнодорожные, таможенные и т. д.); к расходным же принадлежат — Главное казначейство в Санкт-Петербурге и касса Государственной комиссии погашения долгов. Свободные суммы передаются казначействами в Государственный банк, где ведется постоянный текущий счет Государственного казначейства. По некоторым видам расходов Банк производит и платежи за счет Государственного казначейства. Благодаря посредничеству Банка и единству кассы потребность в денежных знаках значительно уменьшилась по сравнению с предшествовавшим временем существования особых касс в отдельных ведомствах. В последнее время вводятся также в казначействах некоторые банковые операции, из которых особое развитие получил перевод денежных сумм.

Одновременно с реформой касс были введены и новые правила государственного счетоводства, отчетности и ревизии, вошедшие в Общий счетный устав и в счетные уставы отдельных ведомств. На основании этих правил казначейства ведут свое счетоводство и ежемесячно представляют в казенные и контрольные палаты общие кассовые отчетные ведомости обо всех своих оборотах. По этим ведомостям составляются затем в Министерстве финансов общие ведомости о поступлении доходов и производстве расходов, благодаря чему министерство во всякое время может знать обо всех денежных оборотах с казенными суммами, а следовательно, может судить о ходе исполнения предположений государственной росписи и об общем состоянии средств Государственного казначейства.

Наконец, в видах большей сохранности казенных сумм установлены периодические и внезапные ревизии казначейств. Именно первого числа каждого месяца производится поверка сумм казначейств губернских — общим присутствием казенной палаты, с управляющим во главе, а уездных — особыми комиссиями из местных чинов разных ведомств. Внезапные ревизии могут быть производимы губернатором или назначаемыми от него чиновниками, управляющим казенной палатой или чиновниками по его назначению и особыми командируемыми от Министерства финансов чинами.

Таким образом, все обороты государственных касс постоянно проверяются органами и учреждениями самого же Министерства финансов. Однако одной этой поверки еще недостаточно, и наряду с нею повсюду учрежден в настоящее время контроль со стороны органов особо поставленного и совершенно самостоятельного контрольного ведомства. Задачи Государственного контроля сводятся не только к поверке правильности прихода и расхода сумм и сопоставлению их со сметными назначениями по государственной росписи, но и к оценке, по существу, самой целесообразности действий по расходованию казенных средств со стороны распорядительных органов различных ведомств.

По отношению к государственным доходам деятельность контроля сводится к наблюдению за тем, чтобы государство действительно получало все, что берется у плательщиков в пользу казны. При поверке поступлений по прямым налогам задача контроля значительно облегчается тем, что ему на помощь приходит собственный интерес каждого плательщика. Внося деньги в казначейство по строго определенным окладам прямых сборов, сам плательщик является естественно заинтересованным в том, чтобы сделанные им взносы были полностью записаны на приход. Напротив, когда размер поступающих в казну сборов или доходов нельзя точно определить, плательщик или заведующие хозяйством органы могут быть заинтересованы в том, чтобы скрыть часть доходов и оборотов для соответственного уменьшения платежей в казну; при таких условиях можно ожидать случаев не только недостаточно тщательного отношения со стороны податных органов к предметам обложения, но и прямых злоупотреблений. В этом случае проверка поступлений только по документам оказывается не всегда достаточной и по некоторым наиболее важным отделам доходов дополняется фактической проверкой самих действий финансовых органов, так называемым фактическим контролем. Этому последнему у нас, например, подлежат казенные железнодорожные доходы.

В отношении расходов задачи Государственного контроля сводятся к поверке действий не только касс по производству денежных выдач, но и к поверке действий органов распорядительных ведомств по выдаче ассигновок на расходы. В этом случае контроль может быть предварительным, последующим или документальным и, наконец, материальным или фактическим. Предварительный контроль, существующий в настоящее время в Англии, Бельгии и Австрии, состоит в том, что все денежные требования, предварительно их удовлетворения, поступают на рассмотрение Государственного контроля, который сличает их с оправдательными документами и с предусмотренными сметой кредитами и, таким образом, удостоверяет законность ассигновок. Последующий контроль, принятый в большинстве континентальных государств, в том числе и у нас, сводится к проверке уже произведенных расходов, причем в случае неправильной выдачи взыскание, или так называемый начет, налагается уже на орган, выдавший неправильную ассигновку. С этой стороны преимущество предварительного контроля бесспорно. Однако он представляет и неудобства в том отношении, что требует большого числа служащих, а следовательно, обходится слишком дорого и к тому же значительно замедляет выдачу денег. Наконец, фактический, или материальный контроль расходов состоит в проверке приобретаемых за счет казенных сумм материалов и последующего затем их расходования. Этот вид контроля имеет у нас применение, например, при производстве обширных строительных, железнодорожных и тому подобных работ.

Деятельность Государственного контроля[14] у нас в России заключается в настоящее время в следующем.

По составлении сметных предположений всеми ведомствами проекты смет вносятся в Государственный Совет и представляются одновременно в Министерство финансов и в Государственный контроль. Здесь эти проекты рассматриваются по существу, и заключения этих ведомств представляются в Государственный Совет (см. прим. на с. 421). Затем на Государственном контроле лежит документальная и фактическая проверка сумм и средств, находящихся в государственных кассах, для чего чины контроля производят внезапные ревизии касс. Наконец, учреждения контроля рассматривают отчетность различных ведомств с точки зрения законности и целесообразности совершаемых ими хозяйственных операций и производимых расходов. В конце года, следующего за отчетным, не позже ноября, Государственным контролем составляется на основании документальной проверки всех счетов общий годовой отчет об исполнении росписи, публикуемый затем во всеобщее сведение. Независимо от этого ежегодно составляется государственным контролером и представляется государю императору особый всеподданнейший отчет.

Во главе Государственного контроля стоит у нас государственный контролер, со своим товарищем. Он председательствует в Совете Государственного контроля, на котором лежит высшее наблюдение за ходом ревизии в империи. Членами его состоят генерал-контролеры и особо назначенные высочайшей властью лица. Дела в Совете решаются по большинству голосов.

Центральными учреждениями Государственного контроля, кроме Совета, являются следующие департаменты:

1) Департамент военной и морской отчетности, на обязанности которого лежит поверка расходов Морского министерства во всей империи и ревизия расходов центральных учреждений Военного министерства, а равно рассмотрение сметных предположений обоих ведомств.

2) Департамент гражданской отчетности, поверяющий сметные предположения и расходы центральных учреждений всех остальных министерств.

3) Департамент железнодорожной отчетности, учрежденный для специального контроля за финансовыми оборотами железных дорог.

Во главе каждого из этих департаментов стоит генерал-контролер со своими помощниками.

Затем к числу центральных учреждений Государственного контроля относятся:

4) Центральная бухгалтерия,

5) Канцелярия,

6) Комиссия для поверки отчетности установлений самого Государственного контроля и.

7) Комиссия для поверки годовых отчетов частных железных дорог,

При которых не учреждено местного железнодорожного контроля.

Таким образом, на обязанности департаментов Государственного контроля, помимо участия в обсуждении смет, лежит контроль и ревизия главным образом центральных учреждений всех ведомств. Ревизия губернских и уездных учреждений производится местными контрольными палатами, а ревизии казенных железных дорог — особыми органами железнодорожного контроля. Ревизиям контрольных палат подлежат исполнительные действия финансовых касс и распорядительные действия заведующих кредитами учреждений. Рассматривая результаты ревизий в общих коллегиальных присутствиях, контрольные палаты делают постановления о начетах за обнаруженные неправильности и упущения, и притом в окончательной форме, если только против сделанных ими замечаний не возражают те учреждения, на чины которых сделаны начеты; в противном случае дело о начете переходит на решение Совета Государственного контроля, который и является высшим наблюдательным органом за контрольными палатами. Впрочем, в случае возникновения пререканий между Советом Государственного контроля и каким-либо министерством дела представляются на окончательное разрешение Правительствующего Сената, за которым, таким образом, сохранено значение высшего органа по наблюдению за правильным ходом всего государственного хозяйства.

Такова организация Государственного контроля, как она осуществлена у нас со времени реформы В.А. Татаринова. С тех пор контрольное дело стало у нас прочно на ноги, помогая всем ведомствам в искоренении злоупотреблений и хищений казенных сумм и содействуя Министерству финансов в осторожном и равномерном удовлетворении сметных требований остальных ведомств.

В настоящее время Государственному контролю подведомственны у нас доходы и расходы всех ведомств, кроме ведомства Министерства императорского двора и учреждений императрицы Марии; также изъяты из ведения Контроля расходы Святейшего Синода из специально принадлежащих ему средств. В Министерстве двора и уделов, в ведомстве учреждений императрицы Марии и при Святейшем Синоде имеются свои особые контрольные учреждения.